2002-11-30
计划经济条件下的工程造价是政府定价，传统的“建设工程造价管理”实际上是建设工程费用和成本的确定与控制的管理，国家经济体制改革以来，工程造价管理改革虽然实现了工程造价的动态管理，即根据造价管理部门定期发布的《工程造价信息》调整材差、人工差，使建筑产品的成本能反映上下波动的市场情况。但价格的形成没有引入市场竞争机制，企业无定价权，仍是政府定价或政府指导价，属于计划价格范畴。“建设工程造价”与“工程价格”的根本区别在于价格形成机制的不同。社会主义市场经济条件下的工程价格必须是在竞争机制的作用下，完全由市场形成。计划价格要转变为市场调节价，由政府定价转变为由市场形成价格的工程价格形成机制的改革势在必行。
一、建立工程价格的价格形成机制
政府造价管理部门管理观念的转变是关键
社会主义市场经济体制的确定过程，也是国家宏观管理部门管理观念的转变过程。建设部制定的“九五”计划和2010年远景目标中，要求工程造价体制转为“国家指导价和市场定价”。这要求建立由市场形成工程价格的价格形成机制；要建立和完善由市场形成工程价格的价格形成机制，政府造价管理部门由传统的“工程造价管理”向“工程价格管理”的管理观念的转变是关键。造价管理部门的管理观念必须完成以下两个方面的转变：
第一，管理对象的转变。“工程造价”是指“进行某项工程建设所花费的全部费用，即该建设项目有计划地进行固定资产再生产和形成相应的无形资产和铺底流动资金一次性费用总和”（摘自九八年全国注册造价工程师教材《工程造价的确定与控制》第一章），工程造价管理的对象也就是投资的成本和费用，其一切管理活动围绕国家统一计价依据进行。传统的造价管理仅包括两个方面的内容：一是“费用和成本计取标准的管理，即工程概、预算定额的制定颁布和正确执行；二是对“费用和成本计算的准确性把关，即是对工程概、预（结）算的审核。这种计划经济体制下形成的工程造价管理有三大特点：一是造价管理实际上是建安费用的管理；二是造价管理方式属事后核算式，即对竣工结算的审核；三是国家直接参与和管理具体的经济活动。在市场经济条件下这些管理特点导致的结果是建筑产品的价格与价值严重背离，从根本上制约了建筑业竞争机制的形成，严重阻碍建筑业的发展。工程价格是由承包企业根据市场供求状况结合自身的竞争能力自主报价，业主则根据企业的报价，参考企业的资信程度、以前的业绩表现，并结合自己的期望值（标底）合理地选择承包商，业主的期望值和承包商的报价在市场的双向选择过程中形成产品的价格，即中标价或合同价，工程价格是建筑产品价值的货币表现。至于工程“费用和成本”的控制和管理，则是通过造价、工期、质量三大控制的“企业内控”解决。在这种市场条件下，造价管理部门的管理如再紧抱传统观念不放，用传统的定额管理观念来管理市场经济条件下的工程价格，或是仍用传统的事后核算式的管理方式把具体的工程预、结算审核工作作为政府造价管理部门的主要管理职能，而缺乏对市场形成价格机制的引导，则终将被市场淘汰。
第二，管理环节的转变。计划价格下的工程造价管理实际上是对具体项目建安费用的管理，投资方按国家管理部门审核后的预算或结算拨付工程款，乙方内部实行费用和成本的核算，管理环节简单、单一，每一个建设项目的价格从形成到竣工结算具有相对的独立性（几乎不受社会其它项目价格的影响）。市场经济条件下的“工程价格管理”，其管理核心是市场，管理环节则是理顺市场关系，在投资市场引入“自负盈亏，风险自负，自我约束，自我发展”的市场竞争机制，这种竞争机制迫使业主、承包商以及工程造价咨询单位的各项管理都围绕工程价格和工程的费用与成本管理进行，整个建筑市场的竞争围绕工程价格的竞争而展开，并通过自身的管理竞争使在工程价格与成本之间获取最大利润。
所以笔者认为，各地造价管理部门只有树立了“工程价格管理”意识，从根本上区分“工程造价”与“工程价格”的内涵和实质，并通过培植和发展投资市场服务体系，引导市场合理地形成工程价格和公平竞争机制的形成，才能达到建设部制订的2010年远景目标，也才能达到“工程造价管理更好地为建筑业的健康发展服务”的目的。
二、竞争机制的引入是建立以市场形成价格的
价格形成机制的前提
竞争，即是优胜劣汰；有竞争，才有发展；发展市场经济，就必须引入竞争机制。建筑业市场的竞争是围绕工程价格的竞争而展开：首先项目的决策阶段，业主最关心的将是使建设项目达到最高最佳使用和使用年限等目标要求的前提下，造价越低越好，相对造价最低却能达到最高最佳使用，这即是项目决策阶段和设计阶段竞争机制的作用结果。二是项目建设阶段承包企业根据自己的竞争实力，将以自己承受得起的最低报价赢得出卖自己的商品?D?D建筑产品资格，并在产品的生产过程中，以效益最大化的施工组织方案、技术实力和管理实力保证在其售价（中标价或合同价）与成本之间获取最大利润。三是建材业，其研制、生产和投入使用等一切的管理活动除遵守国家的宏观管理规定外，一切活动均依照建筑业市场“投资商的最高最佳使用、成本却是相对最低”和“承包商在其售价与成本之间获取最大利润”的法则展开，公开、公正、公平的竞争机制使建筑业的发展充满活力。所以说，引入竞争机制是市场经济条件下建筑业健康、发展的决定因素，而竞争机制作用的轴心则是建筑产品价格。
三、“理顺市场关系，规范市场行为，引导市场运作，促
进市场公平竞争机制的形成，保证工程和工程造价管理的
良性循环”是目前政府造价管理部门的真正职责。
国家从宏观上为了理顺市场关系，规范市场行为，引导市场运作，分别颁发了建设部建标（1996）133号《工程造价咨询单位资质管理办法》，建设部、人事部建人（1996）77号《造价工程师执业资格制度暂行办法》和建设部建标（1999）1号文《建设工程施工发包与承包价格管理暂行规定》，分别对工程造价咨询单位的管理、实行造价工程师执业制度和对执业人员的管理，以及施工发包、承包价格的确定和管理等方面作出了相应的管理办法和规定，根据这三个管理办法和规定以及目前工程价格形成机制改革相对滞后（相对工业产品价格形成机制改革而言）的现状，笔者认为，目前政府造价管理部门应围绕“促进市场公平竞争机制的形成”开展以下几个方面的工作：
（一）引入竞争机制，改革传统的计价依据，变“专业工程预算定额”为“专业工程综合价格”。社会主义市场经济条件下，建筑业的各项竞争围绕价格这一轴心展开，所以，制定和颁发正确引导市场价格形成机制的计价办法和计价依据是工程价格管理工作中最基本也是最重要的工作。建设部建标（1999）1号文印发的《建设工程施工发包与承包价格管理暂行规定》中第八条规定：“工程招标必须按照国务院建设行政主管部门的有关规定以及本规定有关计价方法和计价依据编制标底价”。第十二条：“工程价格的计价依据：现行预算定额、费用定额是工程价格的计价基础。编制标底价或施工图预算时，可依施工条件作适当调整……”，“加强企业定额管理工作。施工企业应当依据企业自身技术和管理情况，在国家定额的指导下制定本企业定额，以适应投标报价，增强市场竞争能力的要求”。从《暂行规定》可以看出，国家对工程价格仍以政府定价和政府指导价为主。1998年公布的《中华人民共和国价格法》第三条以法令形式明确：“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。……大多数商品和服务价格实行市场调节价”。而《暂行规定》对工程价格形成机制的“稳”而不放，可能是基于以下方面的考虑：一是建筑产品的特殊性，即百年大计，质量第一；二是目前全国建筑市场普遍存在市场管理比较混乱，无序竞争严重的现实问题，价格一旦放开容易诱发质量事故，所以比较谨慎。但笔者认为，作为有立法权又是“国家经济试验田”的经济特区，有责任根据市场发展的需要，对工程价格形成机制的发展进行大胆尝试，对成功的经验和作法加以完善和推广，以推动建筑业的健康发展。在计价依据的改革方面，深圳市的《综合价格》值得借鉴。其基本模式是：
综合价格即全费用价格，它是由编制期市场价格形成基本模式、使用期进行个案调整的一种计价方式。它形成的基本原则是市场机制原则和社会平均标准或行业标准原则。其基本组成为财务成本加利润加税金。《综合价格》以市场形成价格作为指导思想，把工、料、机的价格因素依市场而定，消耗量则根据国家统一规定，并依照深圳市近几年市场技术水平的提高程度进行适度调整。
在借鉴以上原则的基础上，对引入竞争因素方面还需完善，我认为应把握以下几点：
第一，必须遵守《全国统一建筑工程预算工程量计算规则》或其它相应专业的国家规定的计算规则；
第二，应把工程材料消耗量分两部分，一部分为工程实体消耗量，按照国家基础定额规定执行，为法定消耗，不可调整；另一部分材料施工损耗为可调整部分，企业可根据自己的消耗定额考虑报价。引入材料施工损耗这一竞争因素，可以反映不同企业的技术装备能力、施工组织能力和生产管理能力等方面的竞争实力，也只有通过这些竞争机制的引入才能更好地促使企业各项实力的不断增强。
第三，人工、机械台班的消耗量允许调整，引进这方面的竞争，可以促进承包企业不断提高技术装备水平、管理水平和资源有效合理配置。
（二）各地根据市场发育状况，制定科学合理的评标、定标办法，促进市场公平竞争机制的形成。一是“企业自主报价”。投标企业在遵守工程价格法规的前提下，应根据企业内部因素和市场供求状况，结合投标技巧“自主报价”。二是作为评标、决标主要依据的标底应是发包方的期望值与各投标方的报价综合形成，更体现价格形成的市场性和公正性。三是视招标工程具体情况，制定科学的评标办法。建议行政主管部门在颁发招标投标管理办法中，总结目前招投标的先进作法和基于对建筑业健康发展的宏观引导，推广积极有效的评标办法，并对每一种办法制定科学、合理的量化指标（如专家打分法等，有哪些量化指标，分别所占比例等），这样既避免了评标时的随意性和不公正性，又对市场的健康发展有着积极地引导和推动作用。
（三）加强对工程造价咨询单位和工程价格计价专业人员管理，以规范市场服务行为。一是各地应根据市场管理需要制定颁发具体的管理实施细则，包括具体的管理规定以及对违法违规或严重服务质量问题等方面的量化罚则，保持行业行为的规范性。二是政府造价管理部门对咨询单位和计价专业人员的服务质量实际跟踪管理，如建立造价咨询委托合同备案制；建立造价咨询单位及价格计价专业持证人员的档案管理制度，加强对咨询机构的日常监管工作，对其咨询服务业务实行不定期抽查制，发现问题及时查处和记录在案，与年审和注册挂勾等，以规范市场服务行为。
（四）将工程价格信息服务工作作为一项政策指导、信息引导、提供市场计价服务的有效手段。企业走向市场，就必须了解和掌握市场趋势、市场供求关系、价格流向、政策变化、交易动态等一系列的资料和情报，笔者认为，信息工作是造价管理部门进行工程价格管理的一项非常重要的工作，必须抓好。
（五）加强计算机的应用开发和工程价格信息储存管理工作，保证工程价格管理的规范性和高效性。随着市场经济的逐步发展和建筑业竞争机制的逐步引入，计算机在工程价格管理方面的应用将更加普遍，为了规范市场计价行为，指导市场运作，工程造价管理部门对计算机应用软件系统的开发、推广和管理显得越来越重要。笔者认为，工程价格管理应用软件系统应包括：工程预算计算系统、项目造价确定与控制系统、合同管理系统、造价指数系统、造价分析系统、造价信息系统等内容，如果这一系列应用软件得到开发和应用，将会使工程价格管理工作变得规范有序而又高效。
四、加强国有和集体投资工程造价管理
区别国有、集体投资和社会投资工程分别管理，社会投资工程实行由供求决定的市场调节价，国有、集体投资工程则必须实行政府指定价或政府指导价。建设部建标（1999）1号文《建设工程施工发包与承包价格管理暂行规定》第十三条、第二十一条，规定政府造价管理部门必须对国有和集体投资工程施工合同价进行审定以及对工程竣工结算实行监督管理工作。由政府造价管理部门对国有和集体工程的投资把关不仅是我国的作法，也是国际惯例作法。
建设工程造价管理机制的改革，建筑产品由市场形成价格的新的价格形成机制的建立，单靠造价管理部门的努力是行不通的，只有政府加强对建筑市场的管理，建立公开、公正、平等竞争的建筑市场秩序，并在造价管理部门正确的管理观念和有效的市场价格管理体制的前提下，才能保证进入市场的工程价格竞争健康发展。
摘自江苏工程造价信息网